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美国反腐败的运作机制及其启示
发布日期:2014-09-17
        
        从反腐败机构、措施、机制、制度及趋势等方面考察和研究当前美国政府推进反腐败的战略和特点,探索结合实际推进我国反腐标本兼治、综合治理、加大惩防腐败体系建设力度的有效办法和措施。

    一、美国实行联邦政府体制,设立联邦、州及地方三级政府,每级政府都建立了相似的廉政机构和廉政法规体系。其反腐败运行机制主要有三大特点。 

     () 美国反腐败机构具有较强的独立性和权威性 

    美国反腐败机构众多,网络比较健全。从系统上看,立法、司法和行政部门都设有反腐机构负责本系统的廉政工作。从职能上分,一类侧重于制定和实施廉政准则和廉政计划,着重预防腐败;另一类则是调查、处理腐败案件,着重惩治腐败。这些机构有以下特点: 

    1、独立性较强

1970年美国国会通过了独立调查委员会法,设立了独立检察官制度。独立检察官是调查美国政府舞弊案的专设职位,具有独立调查并起诉政府官员的权力,只要不犯明显的重大过失,任何人无权罢免。这个制度实施以来,先后查实了水门事件、伊朗门事件以及克林顿与莱温斯基不正当关系案件等。

2、权威性较强

一方面,反腐机构的职能、权限和工作程序在法律上都有明确规定。另一方面,反腐败机构的层次较高、工作范围较广。如联邦调查局是专职调查危害国家安全和公共利益的机构,调查范围极其广泛,且不受地域限制,有权调查200多种犯罪案件,其中包括政府官员贪污、挪用公款、国际间贩毒、洗钱案以及其他影响较大的腐败案件。

3、制衡性较强

美国的政治体制从形成开始就设计为矛盾冲突系统,使分权的冲突贯穿于美国政府运行的全过程。这一特点也贯穿反腐败工作的全过程。美国有50个以上的联邦执法机构具有执行公共腐败调查的责任,这使反腐权力分散到各部门,并相互制约。如联邦调查局只负责腐败案件的调查取证工作,司法部负责起诉工作,法院负责审判工作。在办案过程中,三者相互监督制约,以确保案件调查的公正性和合法性。

( ) 美国反腐败措施具有较强的系统性和综合性 

美国有识之士认为,腐败问题不仅是人品问题,而且是制度问题,必须在加大惩治力度的同时,运用经济、行政、法律、制度等综合手段予以防治。

1、重视反腐败教育,强化公务人员廉洁意识

每名公务员进入政府部门时,由部门廉政官员进行至少1个小时的廉政规定培训,使其明确哪些可以做、哪些不可以做,以及为其提供反腐败的有关信息、咨询、联系方式,针对不同行业、单位和不同岗位、职位提供相应的反腐败措施以及廉政忠告。政府廉政办公室负责对各部门廉政官员的培训,并对各部门开展廉政教育进行指导。

2、重视规范职业道德,以严格制度有效防范利益冲突

美国出台了公务人员廉政行为准则,规范公务员的职业道德。准则在收受礼品、利益冲突处理、求职、滥用职权、职外活动等方面对行政部门工作人员作出了限制性规定。对违反规定的,给予警告、停职、离职、开除处理,触犯法律的按联邦法律的要求,交司法部门向法院提起诉讼,由法院审理后依法作出刑事处罚判决。此外,还出台了《防止利益冲突法》等规定,严禁公务员及其配偶子女在与公务活动有关系的利益集团工作。这些法规制度在规范公务员职业道德、防止因利益冲突而滋生腐败方面发挥了积极作用。

3、重视监督制约,以严厉手段震慑腐败分子

一方面,美国以严厉手段惩治腐败行为。为增强惩治腐败的针对性,美国有50个以上的联邦执法机构根据法律各自承担执行某类公共腐败调查的责任。如联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官,以及各部门的监察长办公室,都在揭露、调查、起诉公共腐败方面发挥着重要作用。这些反腐机构主要采取开辟举报热线或电子邮箱、秘密调查(包括当卧底、使用电子设备监控,如监听、录像、人员盯稍、跟踪)等措施和手段开展调查,取得了较好效果。另一方面,以严格监督防范腐败行为。美国反腐机构认为,阳光就是最好的防腐剂。为此,美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度,最著名的就是出台《政府阳光法案》,要求行政机构的会议除特殊情况外,应公开进行。还出台了《信息自由法》,并通过《廉政改革法》,完善了财务公开制度,要求政务官员必须公开财产情况,包括自己及其配偶、子女的收入来源、金融投资、拥有股票、房子以及债权债务等情况。如果官员提供虚假信息,可能受到罚款或判刑的处理。政府中层管理人员特别是与承包商工作有关系的公务员,其财产状况要在单位内部公开,不对公众公开。公开的主要目的是了解其主要社会关系,防止利益冲突,及时发现问题,以防范以权谋私现象发生。

4、重视法制建设,以严密法规减少腐败产生的机会

经过长期的努力,美国已经形成一套较为成熟的廉政法规体系,主要有《政府阳光法案》等规范行政行为和公务员日常行为的法规、《联邦反腐败行为法》等惩治腐败方面的法规、《政府廉政法案》等规范反腐机构职能和权限的法规。由于美国反腐败法规大多是针对某些重大腐败案件发生后建立起来的,内容比较具体,而且具有较强的严密性、针对性,因此往往能有效防范类似腐败问题的产生。如美国“水门事件”发生后, 1974年美国国会就通过《联邦选举法》,对个人、政党等组织捐助联邦竞选款项及开支作了严格限制,禁止超过100美元的现金捐款,捐款额不能存入自己账户,使用情况必须公开,进一步净化了竞选资金。

()美国反腐败呈现出国际性、民间性的趋势 

随着经济全球一体化进程加快和民众民主监督意识增强,美国反腐败趋势呈现出国际化和监督力量民间化的显著特征。

1、反腐败趋向国际化已成为当前美国反腐败的一个重要特点

这主要体现在以下三个方面: 

一是反腐败日益成为外交和安全问题。因为随着全球经济一体化发展,出现了全球投资及经济交往,腐败问题日益成为国际性问题,这就要求从全球战略角度关注反腐败问题,进一步加强国际反腐合作。从这个意义上讲,反腐败越来越多地涉及国家外交、安全等问题。

二是反腐机构的手段和权限超越了国界。由于近年来美国一些跨国公司出现了腐败问题,美国反腐机构的权限被扩大,法院拥有置外法权,可以审判涉及外国公司的腐败行为。1975 年美国出台了《外事法案》,禁止美国公司送给外国官员金钱,要求在美国上市的国内外公司财务运作必须公开,这部法案适用于美国海外公司和国内任何公司以及为公司效力的人员。

三是反腐败行为已经从单边行动转向多边合作。如美国1975年出台《外事法案》后,企业界认为该法案有可能令美国公司失去海外公平竞争优势。在美国推动下, 19975月世界经济合作与发展组织出台了共同反对国际贸易中的行贿条约, 33个国家都签订了该条约,由此,限制企业行贿成为国际惯例。

2、监督力量民间化已成为当前美国反腐败的一个显著特征

近年来,影响美国政策法律制订并对政策实施监督的一支重要力量就是利益集团和民间机构。利益集团向政府提出的要求和建议受宪法保护。1995年美国议会就出台了《游说公开法案》,要求对议会和行政部门进行游说的人员实行登记制度并报告他们的客户、游说的问题、接受金额情况。2005 年美国有2. 5万人注册,目前仅华盛顿就有10万多人从事游说工作。他们大都是原政府工作人员,与政府有关部门关系密切。这些游说公司代表了各阶层、团体及国外机构的利益,直接影响美国政府政策法律的制定及决策。现在,很多利益集团和外国机构通过游说公司的工作以实现他们在美国的利益。同时,民间机构包括研究机构、咨询机构等在反腐败中日益发挥重要作用。这些机构代表公众利益向政府提出建议,对商界进行监督和制衡,是自下而上实施监督的重要力量。此外,民间媒体越来越多地采取新闻调查等方式参与对政府的监督。舆论监督权在美国是被誉为独立于行政、立法、司法之外的第四个权力,其在美国宪法中有明确规定。媒体监督手段多样,有的通过新闻调查揭露了许多腐败大案,产生了较好效果,如水门事件就是新闻媒体报道后,被揭露出来的。

3、企业责任社会化使其成为当前美国反腐败的一支重要力量

随着美国大型跨国集团、托拉斯等企业组织的发展,这些公司更注重自身职业道德建设,其行为规范更注重关心公众利益和意愿。因为当公司发展到跨地区、跨国界、跨文化背景的时候,则需要更多地考虑企业价值观及职业操守,向不同文化背景宣传企业精神,使企业规范成为大家共同的信念和准则。为此,公司更加注意通过建立健全内部规章制度,以更好地履行社会契约,促进企业政令更加有效地贯彻执行。企业这种主动加强自我约束和自觉承担社会责任的动力主要来自民众的监督、一些机构抛售股票、政府选择性购买、一些社会责任投资基金投资的压力等。此外,还有颁发荣誉证书、贴上信得过产品标识等措施以奖励企业的公益性行为。这些措施,使一些公司特别是跨国公司越来越多地注意加强自我约束和承担社会责任,从而使企业日益成为美国当前反腐败的一支重要力量。

二、通过培训学习和考察,我们对美国的社会制度以及反腐败战略、机制措施、法律体系有了初步了解。尽管中美两国制度、文化背景等存在较大差异,但作为市场经济发育较为成熟的美国推进反腐败的一些措施和做法,还是具有一定的先导性、启示性、借鉴性的。 

   ()要更加注意加强廉政文化建设,进一步增强反腐倡廉的群众性 

当前,我国正处于社会转型的关键时期,人们的思想观念、行为方式正发生剧烈的变化,在这样一种特殊的历史条件下,要行之有效地推进党风廉政建设,就必须贯彻教育在先、预防为主原则,切实加强对公务员及民众的反腐败教育、职业道德教育和法律法规教育,大力推进廉政文化建设,增强人们的自律意识、诚信意识和法制意识。尤其要结合实际,大力推进廉政文化进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村活动,不断扩大廉政文化教育的覆盖面,使之贴近群众生活,努力增强廉政文化教育的吸引力和影响力;大力开展以胡锦涛总书记提出的以“八个为荣、八个为耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育,在全社会倡扬“以诚实守信为荣,以见利忘义为耻”的好风尚;充分发挥廉政文化在党风廉政建设中的教育、示范、熏陶、导向作用,坚持用健康向上的先进的廉政文化占领思想阵地,帮助广大党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观,坚持清正廉洁,自觉拒腐防变;积极探索研究有效开展廉政文化教育的特点和规律,增强教育的针对性和有效性,使廉政文化教育真正入情入理、入心入脑,增强全社会反腐倡廉意识,在全社会营造以廉为荣、以贪为耻的氛围,为有效推进反腐倡廉工作打下坚实的群众基础。

()要更加注意以综合措施推进党风廉政建设,进一步增强反腐倡廉的实效性 

    美国公务人员职务犯罪案件发生率较低的一个原因,就是他们注意采取综合战略措施推进反腐败工作。当前,我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革时期,客观上存在诱发腐败的社会基础和土壤条件,更需要从战略和全局的高度,贯彻整体化效应原则,坚持标本兼治,综合治理,惩防并举,注重预防,进一步加大防治腐败力度。

(1)要进一步加强教育,特别是要有针对性地采取多种形式有重点、分层次开展党性党风党纪教育,切实提高党员干部特别是领导干部的理论素养和政治素质,增强廉洁从政意识和遵纪守法的自觉性,筑牢拒腐防变的思想道德防线和反腐倡廉的思想政治基础,使人不想腐败。

(2)要进一步加强监督,核心是加强对权力的制约和监督,重点是强化对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督。主动适应经济生活市场化、政治生活法制化的进程,充分发挥全社会参与反腐败的整合功能。进一步加大“党务、政务、企务、村务”公开的力度,扩大公众对国家机关及公务员依法行政的知情权,积极推进建设工程招投标、政府采购、产权交易等领域的阳光工程,增强监督的实效性;进一步拓宽监督渠道,设置举报电话,开辟咨询热线,主动开展接访活动,广泛接受群众监督和咨询;进一步落实好《党内监督条例》,在加强党纪、政纪、法纪监督的同时,尤其要充分发挥审计监督、新闻舆论监督、人民群众监督和民主党派的监督作用,建立健全有利于人民群众积极支持和参与反腐倡廉的有效机制,使自上而下监督与自下而上监督有机结合,切实增强监督合力,使人不能腐败。

3)进一步加强惩治,坚持从严治党治政,加大对腐败案件特别是领导干部违纪违法案件和严重损害群众利益问题的查处力度,严肃查处利用行政权、司法权、干部人事权腐败行为,严厉惩治腐败分子,在依法依纪依规查办案件的同时,不断提高办案质量和水平,切实加大办案手段的科技含量。当前腐败分子作案手段日趋隐蔽性、智能化,反侦查能力较强,特别是随着科学技术的发展,各种高科技手段在经济和社会领域得到广泛运用,反腐败斗争面临犯罪分子高智能化、犯罪手段高科技化的挑战。针对这种新情况、新问题,必须进一步提高纪检监察工作尤其是办案手段的科技含量,增强办案效率,提高腐败成本,使人不敢腐败。

()要更加注意加大对商业贿赂问题的治理力度,进一步增强反腐倡廉的针对性 

商业贿赂是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段进行贿赂以促进销售或者购买商品的行为。当前,随着我国改革开放进一步扩大和参与国际经济竞争程度的不断加深,治理商业贿赂问题也显得日益迫切和重要。据我国有关资料显示,跨国公司在我国的行贿事件近10年来呈现上升趋势,在最近10年查处的近50万件腐败案件中,64%与国际贸易和外商有关。今年中央纪委和省、市纪委全会已经提出要严肃查处商业贿赂问题,这说明我们正高度重视并积极解决这一问题。作为市场经济发育较早的广州,理应在治理商业贿赂问题方面先行一步,创造经验。为此,一是要结合实际,在广泛调查研究的基础上,积极探索并建立健全有关反商业贿赂方面的制度、规定,对商业贿赂的形式或手段采取列举的办法加以规范,进一步明确商业贿赂的内涵及外延;加大经济处罚的力度,在以公务员利用职务之便特别是利用行政权(如行政审批权)受贿问题为打击重点的同时,加大对行贿者的处理力度,提高商业贿赂的成本。

二是进一步加强对市场的监管,为企业营造良好的公平竞争环境。政府有关部门要进一步提高行政效率,切实履行好监管职能,积极为建立规范的市场体系提供条件,并切实承担起维护市场交易规则的责任。

三是加强企业信用体系建设,加大企业商业贿赂的风险。根据广州市建筑领域实行行贿“黑名单制度”的做法,结合实际,在全市建立起行贿人资料库,并通过网络技术实行情报资料在全市范围内共享,使“行贿黑名单”成为一个通用的信用认证系统,相关企业或人员一旦在全市任何单位被记入“黑名单”,都会影响他们继续承揽工程或其他商业项目的资格。四是要培育良好的商业文化,促使企业加强自律。采取措施引导人们加深对商业贿赂巨大危害性的认识,鼓励知情人进行举报,对举报商业贿赂的单位和个人给予重奖,促进企业增强自律意识,坚持依法经营,规范企业行为,建立起一个真正公平、有序的市场竞争环境。

()要更加注意加强廉政法规制度建设,进一步增强惩防腐败体系建设的刚性 

加强廉政立法与严格执法是世界各国反腐败的重要措施和共同趋势。当前,我们正大力推进依法治国方略,坚持依法执政、科学执政、民主执政,就必须着眼于制度化、法制化原则,加大法制建设尤其是廉政法规制度建设力度。大量事实表明,防止领导干部滥用权力,健全制度是根本。因此,要积极探索社会主义市场经济体制下领导干部权力运行的规律和特点,坚持以权力腐败易发多发的领域和部位为防范重点,把制度建设的着力点放在规范行政审批权、用人权、财权、工程招投标权、土地使用权、产权交易、政府采购的运作上,通过改革机制体制和制度,注意运用经济手段和市场机制,着力从源头上消除领导干部滥用权力、滋生权力腐败的条件,以进一步提高法规制度建设工作的针对性、操作性和实效性。尤其在推进建立健全有广州特色的惩防腐败体系建设的进程中,必须结合实际,突出重点,体现特色,务求实效。如实行公共财政改革,要继续积极推进财政体制从实行“零基预算”、综合预算,到财政预算、执行、监督分流的体制改革,这是从源头上遏制腐败的重要措施。进一步加强激励机制建设,把激励机制引入廉政法规制度建设中,结合实际,稳步推进职务消费改革;采取措施,稳步提高公务人员福利待遇;与时俱进,不断改进和完善公务员福利津贴统发制度等。要立足于提高行政效能、促进依法行政,进一步加强行政监察,特别要建立健全行政监察举报制度和责任追究制度,加强行政效能建设,切实解决行政效率低下、行政不作为和行政乱作为问题,促进行政效率提高和依法办事、依法行政。只有不断加大廉政法规制度建设力度,使反腐败工作始终沿着科学化、规范化、法制化轨道推进,才能真正建立起与市场经济体制相适应的、具有广州特色的教育、制度、监督并重的惩治和预防体系,切实从源头上防治腐败。

  

  

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